铁木真死时虽然立下遗嘱命窝阔台继承汗位，但依据草原上的旧例，新的可汗必须是在库里台大会上选举而出。
因此，作为铁木真所有财富和军队的继承者拖雷暂时担任监国，同时筹备库里台大会的召开事宜。
公元1229年8月，蒙古帝国几乎所有的勋贵阶级尽皆汇集于斡难河老营，在拖雷的带头下召开了库里台大会。
会上，拖雷先是以监国的身份宣布了铁木真的遗嘱，而后又宣读了诸多王公贵族共同推举窝阔台为汗的请愿书。
窝阔台则也遵循旧例，来了个三推三让，最后才“勉为其难”地同意；见到他点头，在场的所有人都脱下了帽子，并且将腰带披向肩后，帖木格上前牵着他的左手，察合台则牵着他的右手，亲手将他扶上了王座，象征着全体宗亲贵族都遵从他的号令。
虽然窝阔台登上了汗位，但他却有些不满。
为啥？
因为权力。
铁木真在世时，虽然建立了国家制度，将权力都掌握在他手里，但这是基于铁木真本人的威信和能力能够压服所有人的基础之上。
实际上在次一级权力的掌握上，所有宗亲贵族和勋贵阶级都在分享着属于他的权力和财富，这一点从窝阔台受命即位却依然要召开库里台大会时就能看出。
为了将权力进一步集中，窝阔台即位之后干的第一件事就是制定了跪拜之礼。
这个制度是耶律楚材提出的，作为铁木真钦点的辅佐大臣，窝阔台很信任这个留着长胡子的契丹人。
为了推行这个制度，他首先找到自己的二哥察合台，亲口对他说：“王虽兄，位则臣也，礼当拜。王拜，则莫敢不拜。”
于是在即位后的朝会上，察合台便率先下跪磕头，所有人便跟随着他跪拜于帐下，“国朝尊属有拜礼自此始。”（《世界征服者史·上册》）
但除了礼仪之外，窝阔台面临最重要的一个问题，就是如何治理这个国家。
铁木真作为一个开拓者，他只需要用掠夺的方式来保持国家内部的经济与政治平衡就可以，但他打下的疆土却需要继任的窝阔台来稳定，不过蒙古内部之中对于这广大占领区的意见却极不统一。
有一个名为别迭的蒙古贵族，竟然主张将所有的百姓都赶出城市，然后将城市改为牧场，而且他的建议还得到了许多蒙古贵族的一致赞同。
耶律楚材曾经辅佐铁木真时，因铁木真的大部分时间都是在征战，很多治理的政策都不适合用于当时的环境，眼见着诸多的蒙古贵族和将领们四处掠夺，毫不在乎民生，他便觉得十分痛心，于是便频繁地跟窝阔台这个未来的继承人进行沟通，并且取得了不错的效果。
此时见到朝中意见分歧较大，耶律楚材便顺势提出了自己的想法，他主张将所有的占领区设置为十路十路课税所，设置了十路正副税使负责天下赋税，并且从金朝的旧臣中挑选了税所的属员，这些人虽然不算特别廉洁，但在当时的情况下，已经是能找到最好的人选了。
窝阔台觉得他的想法很不错，以前的蒙古帝国虽然也收税，但却没有明确的法律条款来约束，而且还经常是想起来就收，想不起来就拉倒，收多收少也取决于个人的心情。
为此，窝阔台还在法律条文中明确了收税制度，对于草原本土的税率是有马百者输牝马一，牛百者输?牛一，羊百者输羒羊一，为永制；除此之外，对于汉地和中亚等征服区的税率也做了明确的规定。
1231年秋，当所收的税款和账簿都押解到窝阔台面前时，面对着堆积如山的财物，窝阔台十分高兴，对耶律楚材说道：“正因为有爱卿才能使得国库如此充足，南边的臣子中，还有没有像爱卿这样的人？”
耶律楚材答道：“南边之臣皆强于臣，我正是因为没有什么本事当初才被留在了京城，才能够有机会供陛下驱使。”
窝阔台觉得他十分谦虚，对他的各项主张也更为看重。
其实耶律楚材这么说也是为了顺势引导出自己的另一个主张，就是重用除了蒙古人外的其他人。
因为此时的地方主政官基本都是以蒙古人和各路降将为主，让他们领兵作战还行，治理一方就有些强人所难了，更何况他们军政系于一体，往往是将军营里的那一套直接套用到百姓身上，但有不如意之事，便是抄家灭门，导致百姓民不聊生，反叛事件频频出现，社会治安极为动荡。
窝阔台其实心里也跟明镜似的，奈何连年征战，军费开支确实极大，需要靠这种掠夺制度来充实军费，而且还要保证贵族与勋爵们有积极作战的动力，所以往往对这些事情视而不见，毕竟没钱谁给你干活？
但现在最重要的财政问题已经解决了，窝阔台遂正式设立了官职，改了官称，增设了许多的官职来应对统治上的需求，并根据耶律楚材所请下达旨意：“各州无朝廷命令，不得擅自征发；所有死刑必须经过朝廷审核，无故不得执行；对于违反此规之官员处死。”
在这之后，他又设立了中书省，任命耶律楚材为第一任中书令，投降过来的金国贵族粘合重山为左丞相，克烈部旧臣镇海为右丞相。
这三人中，粘合重山就是个打酱油的，选他当左丞相，就是为了向还没投降的金国诸人表明，我们会善待你们，不信你看！你们投降过来的人都能当丞相了。但粘合重山的日常工作主要就是给耶律楚材打下手。
真正权力大的那个人，是镇海。
镇海，畏吾儿人，原名沙吾提，中原名为镇海，俗姓田。
他早先经商于漠北，寄居在克烈部，所以也被称为克烈人。
当年铁木真为王汗所败，沦落到班朱尼湖喝浑水的时候，陪伴他的就有此人。
而且此人还追随铁木真征讨乃蛮、金国，又跟随哲别灭了屈出律，还接待过长春真人丘处机，并沿途护送至撒马尔罕，忠诚度上绝对杠杠的。
也正因为如此，窝阔天虽然愿意听从耶律楚材的建议，但往往还要再征询一下镇海的意见，发到汉人地区的命令，由耶律楚材盖完印后还必须加盖上镇海的印记才有效；但发往西域的命令，镇海自己单独盖印即可。
这一举动也证明，窝阔台虽然有用外人之心，但却也暗中提防着他们，在后来平定河南之后，窝阔台下令将赋税由50万两加到110万两，镇海的一名亲信叫做安天合，介绍了一名回鹘商人奥都剌合蛮“扑买”了课税，并增加到220万两，耶律楚材极力劝谏，声泪俱下地请求窝阔台收回这个命令，但窝阔台十分不满，反问道：“你要打架么？”
眼见着耶律楚材痛哭不止，他又怒问道：“你难道要站在这里为百姓而哭么？”耶律楚材无奈，知道事情已经不可挽回，只能叹然回家。
这里说一下“扑买”这个制度，好多人可能没听过，这个制度是始自宋朝时期的一种包税制度，当时宋朝在酒、醋、渡口、墟市等方面征税之前，会先由官府派人统计一下大概税额，然后以这个税额为标底开始拍卖，出价最高者便可承包这项税费的征收。
拍卖的整个过程也十分讲究，前期当标底的价格出来之后，官府会派人在闹市区张贴告示，写清楚这些要拍卖的是哪些事项，底价多少，每次加价多少，公示期多久，感兴趣的人如何投标等等。
在竞拍人员上，也有严格的要求，吃官家饭的（包含差役、文书等不入品之人）与提供不了抵押物和担保人的，都不准参与拍卖。
在这之后，官府会派专门的木匠打造一批木柜子，形式类似于现在的邮箱，上面有一个可供文书投入的小口，而后将这些柜子下发给各个县乡之中，所有有意向之人皆可投标书入内，但标书之上要由县衙标明标书投入时间，等投标时间结束，便将所有的柜子收回州府衙门，这一过程被称为“实封投状”。
当所有柜子都回来，检查封条与木柜无误后，州府长官便会一齐到场，当着所有人的面进行开箱查验，并允许百姓入堂观看，取其中价最高者中标，如果有两人出价一样，则选取先投标书者为中标人；若中标人反悔，则罚款他出价的10％，并顺晋第二名为中标人。
在中标人选出之后，还要在州府各处进行公示，并昭告所有百姓，欢迎举报是否有徇私舞弊之事；在公示期结束之后，政府会给中标人发一份凭证，证明在此期间内他所收之税皆是出自于政府之令，并且保证即便其他人出再高的价格官府也不会将此权力转让给他人，相当于与官府签订的合同，合同的期限一般是在三年左右。
‘扑买’制度其实就是最早的拍卖，它很大程度上提高了官府的税收水平，但百姓们却遭了殃，中标者自然不是为了帮助官府收税才去参与拍卖，他们也是为了利润，如果中标的税额不太高还好，若是中标额高的离谱，那自然要从这些商家和百姓们身上来榨取回来。
元朝时期，也沿用了宋朝的‘扑买’制度，只不过可扑买的东西变得更多了，后期甚至连土地税和粮食税都可以‘扑买’。
除此之外，窝阔台还下令正式设立仓库并选派司库、司粮官员，以满足国家用度与皇室的支取。
在此之前，蒙古帝国都是打到哪里抢到哪里，国库就建立在勒勒车上，跟着大军到处走。
最后，窝阔台开始改革驿传制度。
驿传制度起源于殷商时期，甲骨文中称之为“驿传”或“车”；至春秋时期，《孟子·公孙丑上》曾记载：孔子曰“德之流行，速于置邮而传命”；秦汉时期，在官道之上以三十里为一中转站建立驿所，并细分为水驿、陆驿和水陆双驿三种；宋朝时则是设立了军邮局，完全归为军用，并加设了急递铺，算是最早的特急送了。
在铁木真建立蒙古国初始，便建立过“站赤”（驿站），但仅限于重要使者用或者军用，丘处机西行之时便是以这些驿站作为中转点才能够安然抵达遥远的花剌子模。
南宋赵珙出使蒙古之时也记载过：“彼奉使曰宣差，自皇帝（铁木真）或国王（木华黎）处来者，所过州县及管兵头目处，悉来尊敬，不问官之高卑，皆分庭抗礼，穿戟门，作于州郡设厅之上，太守亲跪以郊劳，宿于黄堂厅事之内，鼓吹旗帜妓乐郊外送迎之。”
窝阔台则是在原有的基础上继续增设驿站的数量，同时下令驿站不仅限于服务于皇室和军用，往来商队亦可入住，并命令诸王都要派出负责管理驿站的官员，同时令站户单独立籍，不归属于军籍与民籍，每站设置马夫二十人，每一百户置汉车十具，站户每年纳米一石，令百户一人掌之，北使臣每日可支肉一斤、面一斤、米一升、酒一瓶。也正是在这种完善的驿传制度之下，蒙古帝国的信息传递速度远超任何一个朝代，东西方的商业往来密度也更强。
《元史·地理志》记载道：“元有天下，薄海内外，人迹所及，皆置驿传，使驿往来，如行国中。”
“梯航毕达，海宇会同，元之天下视前代所以为极盛也。”
当做完这些之后，窝阔台开始将目光投向了金国。
铁木真临终之前，曾立下三条遗嘱，其中一条就是要求窝阔台联宋灭金，不得不说铁木真不愧于一代天骄之名，他的这个战略设想在多年之后被证明为灭金的最优选择。
而现在，窝阔台就要按照他的遗言来执行了。
公元1230年秋，窝阔台亲率四弟拖雷及蒙哥（拖雷之子），阿勒赤歹（合赤温之子）、口温不花（别勒古台之子）开始南下，正式开启灭金之战。